Миграция в России — явление давнее. По большому счету к ней относятся и приход в Древнюю Русь викингов, и нашествие татаро-монгольских племен, и освоение нашими предками Сибири, и тем более осознанная миграционная политика Российской империи и Советского Союза, когда государство организовывало и поддерживало переселение в целях освоения и укрепления пустующих территорий, реализации масштабных национальных проектов. Во все времена миграция населения играла важнейшую роль в судьбе страны. В наши дни она не только не уменьшилась, но, пожалуй, и усилилась.

В режиме реального времени

Распад СССР привел к развалу экономики, разрушению социально-бытовой инфраструктуры, обнищанию населения, обострению межнациональных конфликтов. Миллионы людей снимались с мест, бросали дома и имущество, бежали прочь, порой куда глаза глядят.

Долго обдумывать решения, взвешивать последствия было некогда. Новая Россия искала и находила ответы на миграционные вызовы, что называется, в режиме реального времени, создавала систему управления миграционными процессами, разрабатывала законодательные и нормативные правовые акты, находила деньги на них. Теперь легко упрекать тогдашних деятелей в том, что они что-то сделали не так, а в "лихие девяностые" специалисты выбивались из сил, затыкая дыры, изыскивая способы приема и обустройства внутренних и внешних мигрантов.

В декабре 1990 года в составе Министерства труда РСФСР появилось Республиканское объединение по делам беженцев и вынужденных переселенцев. В 1992 году был создан Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения РФ, а вскоре по указу Президента России на базе Комитета была образована Федеральная миграционная служба — ФМС России. Численность работников миграционной службы составляла 258 человек, а ее главной заботой выступало решение проблем вынужденной миграции и предоставления убежища.

В 1993 году были приняты законы "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах", определившие понятия лиц данных категорий, установившие гарантии их прав. До конца 1990-х годов помощь в обустройстве получили 40 тыс. вынужденных переселенцев. Правда, еще больше оставалось необустроенных. Российская Федерация предлагала государствам-соседям разделить затраты по приему вынужденных переселенцев, которые выехали с их территорий, однако страны СНГ фактически устранились, и наша страна была вынуждена заниматься этим одна. Делать это было чрезвычайно тяжело еще и потому, что шли боевые действия в Чечне, республику покинули свыше 400 тыс. человек — они тоже нуждались в поддержке. К сожалению, до конца проблема вынужденных переселенцев не решена по сей день, за прошедшие годы они успели состариться, кто-то и вовсе ушел из жизни. Но винить в этом ФМС России неверно — она как исполнительный орган действует в рамках предоставленных полномочий и в размерах выделенных средств.

В те же годы вышли такие важные законы, как "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах Российской Федерации", "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", "О государственной политике Российской Федерации за рубежом" и другие документы. В них далеко не все совершенно, однако они помогли решить насущные вопросы и до настоящего времени сохраняют работоспособность.

Острые проблемы миграции требовали налаживания соответствующих управленческих механизмов, совершенствования территориальных миграционных органов, особенно в регионах массового притока вынужденных мигрантов. Во всех субъектах Российской Федерации создается система территориальных подразделений ФМС России вертикального подчинения. Территориальные органы вызывали определенные нарекания, имелись к ним и финансовые претензии, однако вся тяжесть работы с мигрантами ложилась в первую очередь на них: в 1996 году, например, из 431 тыс. обращений граждан 96 процентов были рассмотрены территориальными органами миграционной службы. Кроме того, в 32 субъектах оборудуются центры временного размещения вынужденных переселенцев, появляются центры временного размещения иностранцев, пункты первичного приема, 114 постов иммиграционного контроля, базы материально-технических ресурсов, центры медико-психологической реабилитации вынужденных переселенцев, учебно-методический центр. Несколько позже открываются представительства ФМС России за рубежом, полным ходом развивается международное сотрудничество.

Слабое звено

Оглядываясь назад, профессионалы признают, что к середине 1990-х годов ФМС России состоялась как компетентный орган с вполне определенными функциями, целями и задачами, с налаженным взаимодействием с другими федеральными органами исполнительной власти, с подведомственными территориальными органами. Однако нашлось "слабое звено" — отсутствие взаимопонимания и конструктивного диалога с неправительственными мигрантскими и правозащитными организациями. Это привело к тому, что в 1998 году Госдума приняла постановление, в котором отметила неудовлетворительную работу ФМС России по нормализации миграционной ситуации в Российской Федерации, обеспечению законных прав беженцев и вынужденных переселенцев. Оно и стало толчком к "болезни" реорганизаций, от которой миграционная служба оправилась лишь через несколько лет.

В ФМС России стали один за другим меняться руководители, что не могло не сказаться негативно на ее работе. В 2000 году Служба была и вовсе упразднена, а ее функции передали во вновь образованное Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ. Через год с небольшим это министерство само приказало долго жить, и функции по реализации миграционной политики перешли в Министерство внутренних дел РФ. Территориальные миграционные органы соответственно превратились в подразделения по делам миграции министерств внутренних дел, главных управлений, управлений внутренних дел субъектов Российской Федерации.

Эксперты, как правило, негативно оценивают передачу рычагов миграционной деятельности в МВД России, которое, по их мнению, не имеет опыта в разработке и реализации миграционной политики, не владеет навыками работы с мигрантами и неправительственными организациями, а полностью сконцентрировано на борьбе с незаконной миграцией. И хотя ФМС России пробыла в "крепостном" состоянии не слишком долго — в результате последовавших далее преобразований она стала постепенно выходить на самостоятельную дорогу, — "связь" с силовиками и "карательный уклон" ей ставят в вину до сих пор.

Любые факты, события получают объективное освещение только в контексте конкретных условий. В 2000-х годах в миграционной сфере на первый план выходит проблема нелегальной миграции. Этим продиктован выход законов, вводящих строгости по приему иностранных граждан, условиям их трудоустройства, порядку выдворения нелегалов. Среди них — "О гражданстве Российской Федерации", "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", изменения в административное и уголовное законодательство, устанавливающие суровую ответственность для нарушителей закона.

От проекта до реализации

В 2004 году Федеральная миграционная служба стала федеральным органом исполнительной власти. Из МВД России она вынесла правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции. В то же время МВД России по-прежнему является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также по выработке государственной политики в сфере миграции. Оно же осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной миграционной службы.

Но на деле все проблемы миграции в общественном сознании тесно увязаны с Федеральной миграционной службой. Она, по сути, является основным федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции. Стоит добавить, что ФМС России получила право вносить в Правительство РФ и Президенту России разработанные ею проекты нормативных, правовых актов.

С 2006 года взяло отсчет коренное реформирование миграционной системы, а если говорить шире — всей государственной миграционной политики, связанное с переходом России к рыночной экономике, включением ее в международный рынок труда, возрастанием роли трудовой миграции при ухудшении демографической ситуации внутри страны, углубляющемся дефиците квалифицированных рабочих кадров. На новом этапе ФМС России взяла курс на более либеральные правила для законопослушных мигрантов и в то же время на жесткую борьбу с незаконной миграцией, усилением контрольных функций и органов в миграционной системе. Ключевыми документами в этом смысле стали Закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации", Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, поправки в Закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Сегодня миграционная политика выступает неотъемлемой частью внешней и внутренней политики России, одним из условий устойчивого развития отечественной экономики, значимым фактором обеспечения национальной безопасности. ФМС России активно проводит работу по повышению управляемости миграционными процессами, создаются условия для расширения масштабов привлечения иностранных работников, в том числе путем организованного набора. Неуклонно сокращается нелегальная составляющая трудовой миграции, повышается налоговая отдача от привлечения иностранных работников, идет вниз кривая правонарушений, совершаемых трудовыми мигрантами. Для обеспечения оптимальных решений проводится мониторинг ситуации на рынке труда, внедряется электронный документооборот и электронное взаимодействие с другими министерствами и ведомствами, органами власти, союзами работодателей, профсоюзами, общественными организациями. Приоритетное внимание уделяется упреждающему реагированию на угрозы стабильности миграционной ситуации.

Федеральной миграционной службой накоплен богатый опыт деятельности в самых разных ситуациях, в сложных, а порой и критических условиях, как в начале 1990-х годов или в 2008—2009 годах в обстановке экономического кризиса. Впереди у нее много работы, ведь наша страна вышла на второе место в мире по приему мигрантов. Ясно, что реализовать многочисленные миграционные задачи можно только на основе комплексного подхода, с учетом всех внутренних и внешних факторов. Для эффективного управления миграцией нужна четкая, ясная цель. Необходимы действенные инструменты и механизмы, единство усилий различных государственных органов, всего общества. Целостность миграционной политики позволит направить миграционные процессы в русло социально-экономического созидания.